Pengendalian Penyakit Tidak Menular: Analisis Global dan Prospek Domestik Pajak Minuman Berpemanis

Transformasi kesehatan masyarakat global dalam tiga dekade terakhir telah membawa tantangan baru yang melampaui batas-batas penyakit menular tradisional. Fokus kebijakan kesehatan kini tertuju pada epidemi obesitas dan penyakit tidak menular (PTM) seperti diabetes melitus tipe 2, penyakit kardiovaskular, dan karies gigi yang secara sistemik membebani anggaran negara. Salah satu instrumen kebijakan yang paling transformatif namun penuh perdebatan adalah pengenaan pajak pada minuman berpemanis dalam kemasan (MBDK), atau yang secara populer dikenal sebagai pajak gula atau pajak soda. Kebijakan ini mencerminkan pergeseran fundamental di mana negara mulai memperlakukan gula dengan logika yang serupa dengan tembakau atau alkohol—sebagai komoditas yang memiliki eksternalitas negatif yang signifikan terhadap masyarakat dan sistem kesehatan.

Hingga tahun 2025, lebih dari 50 yurisdiksi di seluruh dunia, mencakup negara-negara seperti Inggris, Meksiko, Afrika Selatan, hingga beberapa kota di Amerika Serikat, telah mengadopsi berbagai bentuk pajak MBDK. Data menunjukkan bahwa konsumsi gula bebas, terutama dalam bentuk cair, merupakan kontributor utama terhadap asupan kalori harian yang tidak memiliki nilai gizi, namun secara biologis meningkatkan risiko obesitas secara drastis. Organisasi Kesehatan Dunia (WHO) secara tegas merekomendasikan intervensi fiskal sebagai bagian dari rencana aksi komprehensif untuk menurunkan prevalensi obesitas dan diabetes. Namun, di balik angka-angka efektivitas yang dilaporkan, terdapat benturan kepentingan antara kedaulatan individu, stabilitas ekonomi industri makanan, dan tanggung jawab negara dalam melindungi kesejahteraan publik.

Landasan Filosofis dan Rationale Ekonomi Intervensi Negara

Pertanyaan sentral dalam kebijakan ini adalah sejauh mana negara boleh mengatur isi piring dan gelas rakyatnya. Secara tradisional, intervensi pemerintah dalam pasar bebas dibenarkan melalui teori kegagalan pasar, khususnya konsep eksternalitas. Dalam konteks konsumsi gula, eksternalitas terjadi ketika biaya kesehatan dari penyakit yang dipicu oleh konsumsi gula berlebih tidak sepenuhnya ditanggung oleh individu atau produsen, melainkan didistribusikan kepada pembayar pajak melalui sistem jaminan kesehatan nasional. Selain itu, terdapat konsep “internalitas”, di mana konsumen mungkin menderita kerugian di masa depan akibat keputusan konsumsi saat ini yang tidak rasional atau karena kurangnya informasi, atau bahkan karena sifat adiktif dari gula itu sendiri.

Pajak gula sering kali diklasifikasikan sebagai “pajak dosa” (sin tax) atau pajak sumptuari, yang tujuannya bukan hanya meningkatkan pendapatan negara, tetapi juga mengubah perilaku masyarakat dengan menaikkan harga relatif produk yang dianggap berbahaya. Para pendukung kebijakan ini, termasuk pakar bioetika, berpendapat bahwa intervensi ini secara moral dapat diterima jika tujuannya adalah untuk memaksimalkan manfaat bagi jumlah orang terbanyak (utilitarianisme) dan melindungi masyarakat dari beban biaya kesehatan kolektif yang tidak perlu. Sebaliknya, dari sudut pandang libertarian, pajak semacam ini dianggap sebagai bentuk paternalisme negara yang melanggar otonomi individu dan kebebasan memilih.

Tabel 1: Perbandingan Struktur dan Rationale Pajak MBDK Global

Analisis ekonomi terhadap kebijakan ini sering menggunakan model elastisitas harga permintaan (). Secara empiris, minuman manis cenderung memiliki elastisitas yang cukup tinggi, artinya kenaikan harga biasanya diikuti oleh penurunan konsumsi yang signifikan. Namun, tantangan muncul ketika konsumen melakukan substitusi ke produk yang tidak dikenai pajak tetapi tetap memiliki kandungan kalori tinggi, seperti jus buah dengan gula alami atau minuman dari sektor informal. Oleh karena itu, efektivitas pajak sangat bergantung pada cakupan produk yang luas dan desain pajak yang presisi untuk meminimalkan peluang substitusi yang tidak sehat.

Anatomi Epidemiologi: Beban Obesitas dan Risiko Metabolik

Peningkatan prevalensi obesitas global telah mencapai tingkat yang mengkhawatirkan, dengan angka yang meningkat hampir tiga kali lipat sejak tahun 1975. Di Amerika Serikat, konsumsi minuman manis mewakili 7% hingga 12% dari total asupan kalori harian bagi banyak kelompok demografis. Gula dalam bentuk cair memiliki karakteristik unik dibandingkan gula dalam makanan padat; tubuh manusia sering kali tidak memberikan sinyal kenyang yang sama setelah mengonsumsi kalori cair, yang menyebabkan asupan kalori berlebih secara keseluruhan.

Penelitian jangka panjang, seperti Mexico City Prospective Study (MCPS) yang melibatkan 150,000 peserta, telah memberikan bukti kuat mengenai beban penyakit diabetes dan kematian prematur yang terkait dengan gaya hidup dan pola makan di negara-negara berpendapatan menengah. Obesitas bukan hanya masalah estetika, melainkan pemicu utama bagi serangkaian komorbiditas termasuk hipertensi, stroke, karies gigi, hingga beberapa bentuk kanker. Dampaknya juga merambah pada kesehatan perinatal, di mana pajak gula di beberapa kota di AS dikaitkan dengan penurunan risiko diabetes gestasional sebesar 41% dan penurunan risiko bayi lahir kecil untuk usia kehamilan sebesar 4,3 poin persentase.

Tabel 2: Dampak Konsumsi Gula Berlebih terhadap Kesehatan Publik

Efektivitas intervensi pajak dalam memperbaiki hasil kesehatan ini telah didokumentasikan di berbagai wilayah. Di Inggris, satu tahun setelah penerapan pajak, asupan gula bebas harian dari makanan dan minuman ringan turun masing-masing sekitar 5 gram pada anak-anak dan 11 gram pada orang dewasa. Pemodelan menunjukkan bahwa dalam jangka waktu 10 tahun, pajak tersebut dapat mengurangi lebih dari 64.000 kasus kelebihan berat badan atau obesitas pada populasi di bawah usia 18 tahun. Fakta-fakta ini memperkuat argumen bahwa intervensi harga memiliki kekuatan untuk memitigasi krisis kesehatan publik yang tidak bisa diselesaikan hanya melalui edukasi sukarela.

Evaluasi Komparatif: Keberhasilan Global dan Respons Industri

Penerapan pajak gula di Meksiko, Inggris, dan Afrika Selatan memberikan pelajaran berharga mengenai bagaimana desain kebijakan yang berbeda menghasilkan hasil yang bervariasi. Meksiko merupakan salah satu negara pertama yang menerapkan pajak MBDK secara nasional pada tahun 2014 dengan tarif 1 peso per liter. Kebijakan ini berhasil menurunkan volume pembelian minuman berpemanis sebesar 37% pada tahun 2016 dibandingkan dengan tahun sebelum pajak. Data tersebut juga menepis kekhawatiran mengenai hilangnya lapangan kerja, di mana analisis tiga tahun pasca-kebijakan menunjukkan tidak ada perubahan signifikan dalam jumlah tenaga kerja di industri manufaktur minuman non-alkohol.

Model Reformulasi Inggris Raya (SDIL)

Inggris mengadopsi pendekatan yang berbeda melalui Soft Drinks Industry Levy (SDIL) pada 2018. Pajak ini didesain dengan sistem dua tingkat berdasarkan konsentrasi gula, yang secara eksplisit bertujuan untuk mendorong produsen mengubah resep produk mereka (reformulasi). Dampaknya sangat signifikan: kandungan gula dalam minuman ringan di Inggris turun hampir 45% dalam empat tahun pertama setelah kebijakan diperkenalkan. Strategi ini dianggap sangat efektif karena mengurangi asupan gula masyarakat tanpa harus bergantung sepenuhnya pada perubahan perilaku konsumen secara sadar; gula tersebut secara fisik “dihilangkan” dari rantai pasokan makanan.

Pengalaman Afrika Selatan: Health Promotion Levy (HPL)

Afrika Selatan menjadi negara pertama di Afrika yang menerapkan Health Promotion Levy pada April 2018 dengan tarif R0.0221 per gram gula untuk kandungan di atas 4 gram per 100 ml. Evaluasi menunjukkan bahwa dalam dua tahun, konsumsi gula melalui minuman yang dikenai pajak turun sebesar 33%. Sama seperti di Meksiko, penelitian menunjukkan bahwa HPL tidak terkait dengan kerugian atau keuntungan lapangan kerja yang signifikan dalam industri terkait gula, termasuk pertanian dan manufaktur minuman. Hal ini membuktikan bahwa argumen industri mengenai ancaman ekonomi sering kali tidak berdasar pada data nyata pasca-implementasi.

Tabel 3: Perbandingan Efektivitas Penurunan Konsumsi Gula Global

Meskipun sukses, tantangan tetap ada. Di Afrika Selatan, tingkat kesadaran mahasiswa universitas terhadap pajak gula masih rendah, dan preferensi terhadap minuman manis tetap kuat karena faktor gaya hidup sedenter dan kebiasaan makan makanan cepat saji. Hal ini menunjukkan bahwa pajak saja tidak cukup; diperlukan kampanye informasi yang kuat untuk memperkuat perubahan perilaku konsumen secara permanen.

Kontroversi dan Kritik: Isu Regresivitas dan Kedaulatan Konsumen

Kritik paling tajam terhadap pajak gula berpusat pada sifatnya yang dianggap regresif secara ekonomi. Kelompok industri dan beberapa ekonom berpendapat bahwa karena rumah tangga berpendapatan rendah membelanjakan porsi pendapatan yang lebih besar untuk makanan dan minuman, beban pajak ini jatuh secara tidak proporsional kepada mereka. Pajak ini disebut sebagai “pajak terhadap orang miskin” yang menaikkan biaya hidup tanpa memberikan jaminan perbaikan kesehatan.

Namun, data dari Meksiko dan Afrika Selatan menunjukkan sisi lain dari koin tersebut. Penurunan pembelian minuman manis justru paling tajam terjadi pada rumah tangga berpendapatan rendah, yang berarti mereka mendapatkan manfaat kesehatan yang paling besar dari pengurangan konsumsi produk berbahaya. Mengingat beban penyakit tidak menular sering kali menghantam populasi miskin dan rentan secara lebih keras karena akses layanan kesehatan yang terbatas, pengurangan konsumsi gula dapat dianggap sebagai langkah perlindungan kesehatan yang progresif.

Perlawanan Industri dan Taktik Pemasaran

Industri minuman berpemanis sering kali menggunakan taktik yang mirip dengan industri tembakau untuk menunda atau membatalkan kebijakan pajak. Ini termasuk membiayai penelitian untuk mengaburkan bukti ilmiah, menjalankan kampanye iklan anti-pajak yang masif, dan melakukan lobi politik yang intens. Di Kolombia, aktor komersial berhasil menunda pengembangan kebijakan ini selama bertahun-tahun melalui pengaruh politik dan ekonomi mereka.

Industri juga sering menekankan konsep “tanggung jawab individu” dan mempromosikan aktivitas fisik sebagai solusi tunggal untuk obesitas, dengan tujuan mengalihkan tanggung jawab dari kualitas produk mereka sendiri. Selain itu, muncul kekhawatiran mengenai peningkatan penggunaan pemanis buatan (artificial sweeteners) sebagai respons terhadap pajak, yang oleh sebagian konsumen dianggap memiliki risiko kesehatan tersendiri atau rasa yang kurang disukai.

Tabel 4: Analisis Argumen Pro dan Kontra Pajak MBDK

Analisis Strategis Indonesia: Antara Urgensi Kesehatan dan Stabilitas Ekonomi

Indonesia saat ini berada dalam posisi yang krusial. Rencana pengenaan cukai pada MBDK telah masuk dalam Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2025 dengan target penerimaan mencapai Rp 3,8 triliun. Pemerintah menguraikan tiga tujuan utama kebijakan ini: mengendalikan konsumsi gula berlebih, mendorong industri melakukan reformulasi produk rendah gula, dan meningkatkan produktivitas masyarakat dengan menurunkan prevalensi PTM. Indonesia saat ini menempati peringkat kelima dunia dengan jumlah penderita diabetes terbanyak, sebuah statistik yang menekankan urgensi tindakan pencegahan.

Tantangan Implementasi dan Dinamika Penundaan

Meskipun landasan hukum melalui Perpres No. 201 Tahun 2024 sudah ada, implementasi cukai MBDK terus mengalami penundaan. Pengumuman terbaru mengindikasikan bahwa kebijakan ini mungkin baru akan efektif pada tahun 2026. Alasan utama yang dikemukakan oleh Kementerian Keuangan adalah pertimbangan kondisi ekonomi nasional dan daya beli masyarakat yang masih dalam tahap pemulihan. Menteri Keuangan mengisyaratkan bahwa pertumbuhan ekonomi sebesar 6% menjadi salah satu prasyarat sebelum kebijakan ini diterapkan sepenuhnya.

Penundaan ini menuai kritik dari organisasi masyarakat sipil seperti CISDI (Center for Indonesia’s Strategic Development Initiatives). CISDI memperingatkan bahwa setiap penundaan mengakibatkan potensi kerugian ekonomi negara yang sangat besar, diperkirakan mencapai Rp 40,6 triliun akibat beban diabetes tipe 2, yang mencakup Rp 24,9 triliun untuk biaya pengobatan dan Rp 15,7 triliun akibat hilangnya produktivitas. Konsumsi MBDK di Indonesia telah mencapai tingkat yang mengkhawatirkan, di mana hampir setengah populasi usia 3 tahun ke atas mengonsumsi minuman manis lebih dari satu kali sehari.

Tabel 5: Proyeksi dan Kondisi Industri Minuman di Indonesia

Industri makanan dan minuman melalui GAPMMI dan Asrim menyambut baik penundaan tersebut, dengan alasan bahwa pengenaan cukai saat ini dapat menggerus daya saing produk dan membebani masyarakat kelas menengah yang sedang tertekan secara ekonomi. Selain itu, terdapat kekhawatiran mengenai pergeseran konsumsi ke produk substitusi informal seperti minuman “kekinian” (boba, kopi susu pedagang kaki lima) yang kadar gulanya tidak terpantau dan tidak terjangkau oleh skema cukai saat ini.

Alternatif dan Pendukung Kebijakan: Pelajaran dari Chile dan Singapura

Pajak gula tidak boleh dilihat sebagai instrumen tunggal. Pengalaman global menunjukkan bahwa efektivitasnya berlipat ganda ketika dikombinasikan dengan kebijakan pelabelan dan pembatasan pemasaran.

Model Label Peringatan Chile (Black Octagons)

Chile menerapkan salah satu sistem regulasi pangan paling ketat di dunia mulai tahun 2016. Selain pajak, Chile mewajibkan label peringatan berbentuk oktagon hitam pada bagian depan kemasan untuk produk yang tinggi gula, natrium, lemak jenuh, atau kalori. Hasilnya, terjadi penurunan pembelian gula sebesar 37% pada fase kedua kebijakan tersebut. Model Chile dianggap sangat berhasil karena labelnya mudah dikenali bahkan oleh anak-anak, serta dibarengi dengan larangan iklan produk “tinggi” nutrisi berbahaya pada jam tayang anak dan larangan penjualan di lingkungan sekolah.

Model Nutri-Grade Singapura

Singapura mengambil pendekatan yang sedikit berbeda dengan sistem Nutri-Grade, yang memberikan peringkat A (paling sehat) hingga D (paling tidak sehat) pada minuman berdasarkan kandungan gula dan lemak jenuh. Singapura menonjol karena mereka adalah salah satu dari sedikit negara yang tidak menggunakan pajak fiskal untuk minuman manis, melainkan lebih menekankan pada pemberdayaan konsumen melalui informasi dan mendorong reformulasi industri secara sukarela melalui transparansi label. Model ini memberikan alternatif bagi negara yang khawatir akan dampak inflasi dari pajak, meskipun banyak pakar berpendapat bahwa kombinasi pajak dan label tetap memberikan hasil terbaik.

Tabel 6: Perbandingan Efektivitas Pajak vs. Labeling

Bagi Indonesia, saran untuk mengintegrasikan cukai dengan pelabelan nutrisi (front-of-pack labeling) dan pembatasan iklan sangat relevan untuk memastikan bahwa tujuan kesehatan benar-benar tercapai dan bukan sekadar menjadi beban fiskal baru.

Kesimpulan: Menimbang Keseimbangan Antara Fiskal dan Kesehatan

Perang melawan obesitas melalui pajak gula merupakan salah satu eksperimen kebijakan publik paling ambisius di abad ke-21. Data dari lebih dari 50 negara menunjukkan secara konsisten bahwa intervensi harga melalui pajak dapat menurunkan konsumsi minuman manis dan memicu reformulasi industri ke arah produk yang lebih sehat. Meskipun terdapat kontroversi mengenai regresivitas ekonomi dan otonomi individu, beban sistemik dari penyakit tidak menular memberikan legitimasi moral dan praktis bagi negara untuk bertindak.

Di Indonesia, implementasi cukai MBDK menghadapi tantangan ganda: kebutuhan mendesak untuk menekan laju prevalensi diabetes yang menempatkan Indonesia di lima besar dunia, berhadapan dengan kekhawatiran akan stabilitas industri dan daya beli masyarakat di tengah ketidakpastian ekonomi. Penundaan implementasi hingga 2026 mencerminkan sikap hati-hati pemerintah, namun harus dibayar dengan biaya kesehatan yang terus membengkak setiap tahunnya.

Ke depan, kunci keberhasilan kebijakan ini di Indonesia terletak pada pendekatan yang holistik. Pajak tidak boleh berdiri sendiri; ia harus didukung oleh sistem pelabelan nutrisi yang jelas, edukasi publik yang masif mengenai bahaya gula, serta mekanisme pengawasan terhadap sektor minuman informal. Selain itu, alokasi pendapatan pajak (earmarking) khusus untuk penguatan sistem kesehatan dan program pencegahan PTM akan menjadi faktor krusial dalam membangun kepercayaan publik bahwa kebijakan ini benar-benar demi alasan kesehatan rakyat, bukan sekadar instrumen pengisi pundi-pundi negara. Pada akhirnya, pengaturan isi piring dan gelas rakyat oleh negara adalah sebuah keniscayaan sosiologis ketika biaya dari pilihan individu tersebut telah menjadi beban yang terlalu berat untuk dipikul oleh kolektivitas masyarakat.